广东省生态环境与土壤研究所研究员陈能场指出，近30年来，中国的土壤环境主要存在着三大问题：土壤流失、土壤污染和土壤退化，而后两者直接关系到土壤的健康情况。工业发展和城市建设正如火如荼进行，可惜，环保监管和治理措施却不健全，土壤污染问题日益凸显。再者，土壤耕作过程中施肥类型的变化（从施用有机肥到施用工业化肥）、施肥和除草剂剂量过大、农药的施用、大量农膜的应用等，对土壤环境造成了较大的影响，导致土壤退化，出现变酸、板结、养分和微生物分布不平衡等现象，造成农产品质量下降、产量降低、重金属超标等一系列问题。

全国人大环资委从1994年起就开始关注土壤污染防治的立法问题；环保总局与国土资源部于2004年12月提出《全国土壤现状调查及污染防治专项工作》；2005年初，中央财政专门设立了全国土壤现状调查及污染防治专项资金。

        2005年4月至2013年12月，中国开展了首次全国土壤污染状况调查，并于2014年4月发布了《全国土壤污染状况调查公报》。调查点位覆盖中国大陆地区的全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建设用地，实际调查面积约630万平方公里。《公报》指出，“全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出……土壤轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%……从污染分布情况看，南方土壤污染重于北方。”

2011年，新闻报导《镉米杀机》在中国掀起了对于土壤污染的全民关注，土壤立法也得到了前所未有的重视。2016年5月28日，国务院签发《土壤污染防治行动计划》，简称《土十条》，明确提出，到2020年土壤污染加重趋势得到初步遏制，2030年全国土壤污染质量稳中向好，到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，并且落实到具体数字：2020年受污染土地（包括耕地和其它地块）安全利用率达到90%以上，2030年达95%。

信息不足

陈能场认为，土壤是珍贵的、难以再生的战略资源，也是国家和人类安身立命之所。但在现如今的发展建设过程中，缺乏对土壤足够的尊重；在面对土壤治理的问题时，缺乏对土壤必要的了解。

陈能场解释，原则上，土壤治理时应该考虑两个问题：一是土壤污染的严重程度，二是土壤治理后的土地用途。土壤是个高度不均匀和高度复杂的系统。首先对污染土壤的结构、微生物等方面进行科学分析；接着根据分析资料结果，因地制宜地制定治理策略、设定不同的治理目标。一般来说，如果地块用于农作物生产或涉及到人类的食物链，在治理过程中的土壤安全性方面制定更加严格的标准——目前中国的土壤治理在生态方面的考虑仍需完善。在具体案例中，还需要考虑对特定区域的生态环境，以及对某些特定物种的食物链的影响等——中国目前现行的土壤环境质量标准制定于1995年，虽然有些数值过宽（如铅），但总体上是全世界最为严格的标准（特别是镉和汞）。

        陈能场认为，《土壤污染防治行动计划》宏观管理的思路没有问题，例如计划建立土壤污染监测网络、对农用地按污染程度进行分类管理、强化未污染地保护等都很好。但是，最关键的是现在土壤污染的基础如何并不清楚——有多少受污染土地，在哪里，当前达到“安全利用”的受污染土地是多少，并没有公开的资料支撑。他无法判断可能的工作量和操作难度。

2014年《全国土壤污染状况调查公报》过于粗略，未能真正体现污染的程度。2016年4月常州外国语学校土壤污染事件之后，环保部部长陈吉宁曾拿表态要对全国污染状况进行一次详细的摸底调查。《土十条》第一条也提及：2018年底前查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响；2020年底前掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况。

公众环境研究中心（IPE）在常州外国语学校事件之后，发布了一张土壤污染风险地图——中国第一张公开的土壤污染源风险地图。IPE筛选了化工、矿业、冶炼等13个土壤污染重点行业，选取4500家重点行业企业和废弃物处理单位（包括国控污染源3998家，有过环境违规问题的非国控污染源502家），以及729个重点行业工业园区，通过将这些企业和园区定位绘制完成。

根据筛选的污染源信息绘制的点位图。图片来源：IPE



　

根据4500家重点行业企业和废弃物处理单位，以及七百多个重点行业工业园区位置信息绘制的风险等级示意图。图片来源：IPE

　

治理成本高

另外，治理成本也成难题。加州大学圣迭戈分校的张俊杰副教授认为，《土十条》中的“谁污染谁治理”以及“污染治理和修复终身责任制”的提法和美国土壤污染治理法案《超级基金法》的力度应该是不相上下的。不过，当前《土十条》并没有明确污染者“负责”的具体形式（例如，缴纳治理资金、委托协力厂商治理等），后续还要讨论。马军则担心，现在企业转让之后污染责任由接手企业承担的规定是个漏洞。若接手企业没有治理能力，或在严格追责下破产，就得政府接盘。原企业可能利用这个制度缺陷逃避责任。

中国政府于2010年设立重金属污染防治专项资金，每年投入数十亿人民币，2015年激增至90亿多，但和土壤治理的数以万亿计的资金需求规模来比，则显得微不足道。“土十条”提出加大政府资金投入、撬动PPP（Public Private Partnership）等，目前还没有具体的实施办法。产业在治理中的参与度暂时不明朗。

中科院南京土壤研究所研究员、著名土壤学家陈怀满则认为国家要出面才能落实《土十条》。他解释，土壤环境质量监测网络，需要发挥基层单位的力量 。环保部环境监测站和农业部的农环站、土肥站在基层都有分布，关键问题是如何明确的赋予他们职责，怎么样把这些基层单位组合起来参与到这项工作中来。怎么样把基层力量回归到他们原本的职责范围内，这个是国家要很好地组织。

对于重度污染地区的农民，一般来讲，很少是由农民自己造成重度污染的 ，一般是工厂或者矿山的排放造成的污染，所以，国家应该制定一个赔偿制度，比如国家把这块地使用权先买过来，之后再由国家去安排“谁污染、谁治理”，落实修复问题。重污染的土地，由政府出面，才能有效地推进政策的落实。

引用资料:

(1)著名土壤学家陈怀满:“土十条”具体明确,执行会有问题吗？2016-06-04，土壤观察，转引自《农业环境科学》（微信号nyhjkx）（2016年6月2日）。

(2)张春, “土十条”有了，土壤污染就有治了？, 14.06.2016, 中外对话。

(3)从“镉米杀机”到“土十条”，2016-01-19，土壤观察，转引自《景观设计学》（2015年第3卷第6期）。